熱點時評：民意該不該左右政府和官員的績效考評？

　　

　　在“考核官員政績、評價政府績效”中，引入民意調(diào)查開始成為一種重要方式。從2008年起，中組部將委托國家統(tǒng)計局每年在全國31個省區(qū)市以及中央和國家機關(guān)、中央企事業(yè)單位開展組織工作滿意度民意調(diào)查。那么，“民評官”“民評政”應(yīng)由哪些人來評？民意該不該左右政府和官員的績效考評？如何保證民意不會被人為地扭曲？中國人事報特別邀請三位嘉賓共同探討。　

　　如何看待“評官評政”中的民意　

　　訪談?wù)撸?BR>
　　中國人事報記者　　孫忠法　　黃　　歡　　

　　訪談對象：

　　竹立家　　國家行政學(xué)院公共行政教研室主任、教授

　　“要從根本上反映民意，對官員和政府機構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行有效約束，民意必須體現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等社會主義民主的各個環(huán)節(jié)上�！薄　�

　　王利月　　浙江省委組織部干部綜合處副處長　　

　　“民意調(diào)查得來的定量結(jié)果，不應(yīng)是左右一個干部實績評價結(jié)果的唯一因素，也不應(yīng)是決定一個干部前途的唯一因素�！薄　�

　　葉國平　　天津社會科學(xué)院輿情研究所副研究員　　

　　“對于各類民意調(diào)查結(jié)果是否應(yīng)該公開這個問題，實施起來也不能簡單化、一刀切，應(yīng)作具體分析，并采取不同的方式�！薄　�

　　

　　■新聞回放

臺州市路橋區(qū)“公述民評”引熱議

　　去年，浙江省臺州市路橋區(qū)的老百姓首次對全區(qū)20家單位132名中層干部進(jìn)行了打分。干部在臺上述職，下面的聽眾不但有本單位的領(lǐng)導(dǎo)和職工，還有當(dāng)?shù)氐娜罕�。這些干部分別來自工商、財稅、城管、辦事中心等與公眾利益密切相關(guān)的“民生部門”。當(dāng)?shù)匕堰@一做法叫做“公述民評”。

　　今年6月25日，路橋區(qū)召開了公述民評工作推進(jìn)會，將參評對象從去年的“具有行政執(zhí)法資格和公共服務(wù)單位對外職能科室的中層正職”，擴大到了“全區(qū)行政機關(guān)、事業(yè)單位和公共服務(wù)單位正職干部”。得高分者通報表彰，并“作為提拔使用”的重要依據(jù)；排名墊底者，“通報批評”，調(diào)整工作崗位，“直至降職或免職”。

　　這一做法在當(dāng)?shù)匾�起了爭議。有干部抱怨說：“我嚴(yán)格執(zhí)法卻被打了低分”，有干部認(rèn)為，這讓那些想打擊報復(fù)的被處罰對象有機可乘，最終將直接影響執(zhí)法者的積極性，捆住執(zhí)法者的手腳。

　　 但也有人認(rèn)為，“公述民評”真正觸及了一些干部的切身利益，這一做法能有力遏制粗暴執(zhí)法、徇情枉法和執(zhí)法不公的情況發(fā)生，促進(jìn)政府官員依法行政�！　�

　�。〒�(jù)《法制日報》）


　　 ■高度尊重民意是執(zhí)政為民的基本前提，是社會進(jìn)步和政治文明發(fā)展的一個重要表現(xiàn)　　

　　 ■讓群眾給政府官員打分，真正捆住的是那些粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法者的手腳，而并不會捆住依法行政、人性化執(zhí)法者的手腳　　

　　記者：在“考核官員政績、評價政府績效”中，引入民意調(diào)查開始成為一種重要方式。但浙江臺州的“公述民評”，也惹來了爭議。有人認(rèn)為讓群眾打分，會捆住執(zhí)法者的手腳，擔(dān)心“嚴(yán)格執(zhí)法會被打低分”；也有人認(rèn)為，這一做法能有力促進(jìn)政府官員依法行政。大家對這個問題怎么看？

　　竹立家：“國以民為本”，在“評官評政”過程中引入民意，擴大公民的政治參與力度，是保證政治過程和行政過程合理性的重要手段，值得肯定。在對政府機構(gòu)和人員績效的評估過程中引入民意，在某種程度上能夠遏制庸官、貪官現(xiàn)象的出現(xiàn)，也能對政府機構(gòu)的不作為、胡作為、亂作為現(xiàn)象起到抑制作用，能促使我們把服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府落到實處。

　　 但要從根本上反映民意，對官員和政府機構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行有效約束，“民意”必須體現(xiàn)在“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等社會主義民主的各個環(huán)節(jié)上。如果把民意僅僅體現(xiàn)在監(jiān)督或評估這一個環(huán)節(jié)，所謂監(jiān)督和評估就會流于形式，握有公共機構(gòu)權(quán)力的人員與機構(gòu)就不會重視民意，因為這些機構(gòu)與人員的權(quán)力來源與權(quán)力運行過程幾乎與民意無關(guān)。至于說在民意評估過程中認(rèn)為“嚴(yán)格執(zhí)法會打低分”，骨子里就是對公眾的一種不信任，或者是對民主的一種懷疑�！　�

　　葉國平：在干部考核中引入民意調(diào)查，是保障人民群眾對組織工作知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高組織工作公眾參與度的重要渠道。高度尊重民意是執(zhí)政為民的基本前提，是社會進(jìn)步和政治文明發(fā)展的一個重要表現(xiàn)。

　　擔(dān)心“嚴(yán)格執(zhí)法會被打低分，會捆住執(zhí)法者的手腳”的想法，實際上是不敢面對群眾，害怕接受群眾監(jiān)督和評價的表現(xiàn)。一個地方的干部如何，老百姓最有發(fā)言權(quán)。一些執(zhí)法者被打低分，最根本原因并不是他們的嚴(yán)格執(zhí)法，而是他們在工作中不考慮老百姓的感受，工作方法和工作態(tài)度沒有取得老百姓信任，最終導(dǎo)致群眾對他們工作的不滿。事實上，讓群眾給政府官員打分，真正捆住的是那些粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法者的手腳，而并不會捆住依法行政、人性化執(zhí)法者的手腳。很多部門和干部就是在“民評官”“民評政”之后有了壓力，逐步改變工作作風(fēng)，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)之后，得到了群眾的認(rèn)可和擁護(hù)。

　　王利月：民意調(diào)查是近幾年干部考核評價機制創(chuàng)新中擴大群眾參與，落實群眾評價的一個重要突破。雖然還處于初創(chuàng)時期，民意調(diào)查的內(nèi)容、對象和方式還不完善，但一出現(xiàn)就得到了廣大群眾的肯定。

　　 對于民意調(diào)查所起的作用，我的看法是，至少能讓干部了解群眾對他是如何評價的，為什么與周圍的干部對他的評價不同，從而起到警醒和導(dǎo)向作用。擔(dān)心“讓群眾打分，會捆住執(zhí)法者的手腳，嚴(yán)格執(zhí)法的會被打低分”，是目前民意調(diào)查辦法還不完善所引起的。我相信，隨著民意調(diào)查機制的完善，民意調(diào)查結(jié)果失真的現(xiàn)象會逐步得到克服。　　

　　 ■人員對象和范圍確定的科學(xué)、合理與否，在民意調(diào)查中具有關(guān)鍵的作用　　

　　 ■參加民意調(diào)查人員的知情度與其能否對干部作出準(zhǔn)確評價有著高度的關(guān)聯(lián)　　

　　記者：早在1998年，沈陽市便開展了“市民評議政府”，此后，珠海、南京等地接連發(fā)起“萬人評議政府”活動。但無論“評官”，還是“評政”，首先需要解決的是，究竟應(yīng)該由哪些“民”來評。民意范圍如何確定？如何保證民意的“代表”性？

　　王利月：人員對象和范圍確定的科學(xué)、合理與否，在民意調(diào)查中具有關(guān)鍵的作用。這也是目前最應(yīng)重點研究的一個問題。現(xiàn)在，我們還處在摸索階段。

　　我認(rèn)為，要堅持社會性與代表性相結(jié)合。重點尋求那些能將社會性與代表性集于一身的人士，比如來自基層的黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員可以列入重點參加的范疇。

　　要堅持工作圈與服務(wù)圈相結(jié)合。我們的實踐充分表明，參加民意調(diào)查人員的知情度與其能否對干部作出準(zhǔn)確評價有著高度的關(guān)聯(lián)。因此，可以考慮將干部的服務(wù)對象列入民意調(diào)查參加人員范疇。

　　堅持運用系統(tǒng)內(nèi)資源與運用系統(tǒng)外資源相結(jié)合。各地在實際干部工作中，往往專門聘請了一些“兩代表一委員”、老同志、社會知名人士等作為行風(fēng)監(jiān)督員、干部監(jiān)督員或特邀監(jiān)督員等，在確定民意調(diào)查參加人員范圍時，在充分運用被調(diào)查單位已有資源的同時，可以考慮運用系統(tǒng)外資源，將“三個員”中的部分人士列入?yún)⒓用褚庹{(diào)查人員范疇。

　　要堅持注重質(zhì)量與注重數(shù)量相結(jié)合。在保證“民”的特色、一定的知情度和一定代表性的同時，還必須遵循統(tǒng)計調(diào)查的一般規(guī)律，保證一定的樣本量。

　　葉國平：對于民意調(diào)查的范圍，可以考慮從四個層面進(jìn)行：一是政府部門的各類干部和工作人員；二是社會一般民眾；三是新社會階層人士；四是社會弱勢群體。既要擴大調(diào)查的面，讓一定數(shù)量的人員參加，具有廣泛性，否則難以體現(xiàn)民意和群眾的公認(rèn)度，又要保證調(diào)查對象的代表性，各方面的群眾盡可能都有代表參與評價，提高針對性，否則就難以達(dá)到調(diào)查的目的。

　　 ■要防止民意被操縱，政府機構(gòu)行政過程公開透明、政府信息公開是唯一有效的途徑　　

　　記者：有觀察人士認(rèn)為，在將民意引入考核的過程中，民意很有可能被操控。有沒有什么辦法防止這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，保證民意的真實和客觀？比如完善民意獲取渠道和獲取方式等。確保評議的公正性需要做哪些制度安排？

　　王利月：防止民意被操控，的確是我們在完善民意調(diào)查機制時應(yīng)該注意到的問題。我們在實踐中，主要通過以下制度安排來防止這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，確保群眾評價的公正、公平。

　　一是民意調(diào)查的參加人員是在某一樣本群體中隨機抽樣確定的；二是參加人員填寫民意調(diào)查表，是獨立完成的，并有私密的填寫空間；三是民意調(diào)查是由第三方或評價對象的上級部門實施的，被操控的可能性很小。

　　 此外，調(diào)查組織方要對整個調(diào)查工作統(tǒng)籌安排和部署，既要加強對調(diào)查工作全程監(jiān)督，也要要求相關(guān)部門不得以任何方式干預(yù)民意調(diào)查工作的正常進(jìn)行，以確保第三方獨立完成民意調(diào)查工作�！　�

　　竹立家：首先，從根本上講，要防止民意被操縱，政府機構(gòu)行政過程公開透明、政府信息公開是唯一有效的途徑。經(jīng)驗證明，政府與社會公眾“信息不對稱”是民意被操縱的最直接原因，這也是為什么政府行政過程公開透明是現(xiàn)代政府改革的主要內(nèi)容。其次，要完善民意獲取的渠道和方式，最根本的還是要完善社會主義民主制度，擴大社會主義民主的渠道，給社會公眾以充分的、寬松的利益表達(dá)渠道和合理的利益訴求氛圍。否則，民意就會被扭曲。

　　葉國平：要保證民意的真實和客觀，防止民意可能被操控或失真等情況，還應(yīng)注意以下幾點：一是調(diào)查問卷設(shè)計的科學(xué)性。問卷中要去掉詞義模糊、可作多種解釋的語句，避免產(chǎn)生暗示或誘導(dǎo)效應(yīng)等等。二是民意調(diào)查實施的規(guī)范性。采用問卷方式，獨立填寫、單獨訪問和不記名，使調(diào)查對象能比較真實地表達(dá)自己的想法。三是民意調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計的公開透明，防止有人從中作祟，操縱數(shù)據(jù)。四是由獨立的第三方來進(jìn)行有關(guān)考核官員政績與評價政府績效的民意調(diào)查，就能相對超越政府與官員的私心，避免民意調(diào)查流于形式。五是建立具有相關(guān)專業(yè)知識和能力的調(diào)查隊伍，能夠按照科學(xué)規(guī)范的要求實施調(diào)查。

　　 ■并不是所有的公共機構(gòu)都適宜于通過民意來評價；同時，民意也不是在對各個公共機構(gòu)的評價中占有相同的比重，比重多少是由機構(gòu)的性質(zhì)決定的　　

　　記者：民意結(jié)果的運用一直是社會關(guān)注的熱點。有人認(rèn)為，民意若不能左右政府和官員的考核，那么，引入民意就沒有意義。但如果單憑民意決定干部的前途，考核難稱科學(xué)。民意在考核評價中的比重多少才科學(xué)，該怎么來看待這個權(quán)重？

　　葉國平：一切為了群眾，一切依靠群眾，是我們黨的根本工作方針。人民群眾的擁護(hù)是我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，群眾擁護(hù)不擁護(hù)、滿意不滿意，是評價黨和政府工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。因此，我認(rèn)為，在保證民意代表的廣泛性和代表性以及民意的客觀、準(zhǔn)確、真實的前提下，民意在考核評價干部中的比重應(yīng)該加大，否則會影響群眾對民意調(diào)查的積極性，使“民評官”這種制度流于形式。同時，在把民意調(diào)查結(jié)果運用到干部考察中時，要考慮不同干部的工作內(nèi)容、工作性質(zhì)以及所處的外部環(huán)境等因素，把民意調(diào)查結(jié)果與平時考察、民主測評、干部述職考評和目標(biāo)管理考核等方面情況相互結(jié)合，相互印證，進(jìn)行全面分析，最終使干部考核評價接近干部的本來面目。

　　王利月：對人的評價不能完全靠量化的數(shù)字來解決，還是應(yīng)該以定性為主，定量為輔。因此，民意調(diào)查得來的定量結(jié)果，不應(yīng)是左右一個干部實績評價結(jié)果的唯一因素，也不應(yīng)是決定一個干部前途的唯一因素。評價干部，要看其方方面面，民意調(diào)查結(jié)果只是必須關(guān)注的一個重要因素。至于權(quán)重，評價干部應(yīng)以綜合定性為主，在各種評價要素之間不宜定一個量化的權(quán)重。

　　竹立家：這是一個技術(shù)問題。由于各類公共機構(gòu)的性質(zhì)不同，民意或“社會效果”在績效評估指標(biāo)體系中的比重自然不同。國外學(xué)者把公共機構(gòu)分為四類，一是生產(chǎn)型組織，即付出和結(jié)果都可以觀察的組織；二是程序型組織，即付出可以觀察而結(jié)果不可以觀察的組織；三是工藝型組織，即結(jié)果可以觀察而付出不可以觀察的組織；四是應(yīng)付型組織，即付出和結(jié)果二者都觀察不到的組織。因此，并不是所有的公共機構(gòu)都適宜于通過民意來評價。同時，民意也不是在對各個公共機構(gòu)的評價中占有相同的比重，比重多少是由機構(gòu)的性質(zhì)決定的。但據(jù)我對美國與歐盟機構(gòu)績效評估情況的了解，社會結(jié)果或“民意”在績效評估的比重，一般占30%-40%左右。

　　■公開民意調(diào)查結(jié)果是必然的。只有公開了，民意調(diào)查結(jié)果的警醒和導(dǎo)向作用才會得到充分發(fā)揮

　　記者：在“評官評政”中，各類民意調(diào)查結(jié)果是否應(yīng)該公開？

　　竹立家：當(dāng)然應(yīng)該公開，這是我們把民意調(diào)查引入“績效評估”的前提。否則，引入民意就沒有絲毫的意義。我們講政府信息公開，不僅是政府本身活動信息公開，而且也是指民情社情公開，只有這樣，政府改革才有動力和方向，才便于公眾監(jiān)督。

　　葉國平：對于各類民意調(diào)查結(jié)果是否應(yīng)該公開這個問題，實施起來也不能簡單化、一刀切，應(yīng)作具體分析，并采取不同的方式。民意調(diào)查結(jié)果是否公開，要看民意調(diào)查結(jié)果是否與被評價者的實際情況相符合；看是否有利于促進(jìn)政府或干部改進(jìn)工作思路、工作作風(fēng)、工作方式；看是否有利于改善干群關(guān)系，提高政府或干部依法執(zhí)政的能力和水平。

　　對于各級政府部門的民意調(diào)查結(jié)果，原則上應(yīng)該公開，這樣有利于加強群眾對政府工作的監(jiān)督，提高群眾的參政議政熱情。對于各級干部的民意調(diào)查結(jié)果，應(yīng)根據(jù)情況或條件選擇是否公開或公開的范圍，因為不同的干部工作內(nèi)容、工作性質(zhì)差別較大，不同干部的工作內(nèi)容群眾了解程度也不一樣，應(yīng)該區(qū)別對待。對于那些直接面向群眾的窗口單位及干部的民意調(diào)查結(jié)果，應(yīng)盡可能公開，這樣有利于這些單位更好地接受監(jiān)督，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高為民服務(wù)的質(zhì)量和水平。

　　王利月：民意調(diào)查結(jié)果的公開，應(yīng)該是一個過程。我認(rèn)為，在民意調(diào)查機制比較完善、民意調(diào)查結(jié)果失真現(xiàn)象得到控制的情況下，公開民意調(diào)查結(jié)果是必然的。因為只有公開了，民意調(diào)查結(jié)果的警醒和導(dǎo)向作用才會得到充分發(fā)揮。但目前，干部的心理準(zhǔn)備還不充分，民意調(diào)查機制還不完善，民意調(diào)查的結(jié)果還有失真現(xiàn)象，草率公開民意調(diào)查結(jié)果，可能會引起矛盾，也不利于民意調(diào)查工作本身的發(fā)展。

　　■引入民意評官評政，不僅要重視民意的評價功能，根據(jù)民意不斷調(diào)整我們的工作思路與工作內(nèi)容，還要重視加強輿論宣傳，對民意進(jìn)行有效引導(dǎo)，為政府依法行政提供良好的環(huán)境

　　記者：從今年起，中組部將委托國家統(tǒng)計局每年在全國31個省區(qū)市以及中央和國家機關(guān)、中央企事業(yè)單位開展組織工作滿意度民意調(diào)查，干部群眾對此反響熱烈。國外在“評官評政”中是如何引入民意的？有哪些地方值得我們借鑒？

　　王利月：國外的政府官員是區(qū)分政務(wù)官、事務(wù)官的。對政務(wù)官，主要是通過支持率調(diào)查引入民意評價。而對事務(wù)官，往往以行政首長評價為主，很少有引入民意評價的。我們在完善民意調(diào)查機制時，也應(yīng)該充分考慮并區(qū)別不同類型干部之間的差異，建立與不同類型的干部相適應(yīng)的民意調(diào)查機制。

　　葉國平：隨著民意調(diào)查技術(shù)的日益成熟，國外政府對民調(diào)的應(yīng)用越來越廣泛。國外政府對于民意調(diào)查，主要應(yīng)用在選舉活動和公共政策制定實施過程中，這兩個方面實際上就是在評官評政中引入民意。美國的各級政府大量地使用民意調(diào)查來為其政策的制定、實施、調(diào)整等提供依據(jù)，通過民意調(diào)查來影響和塑造民意是西方國家運用民調(diào)的一個重要特點。以此為借鑒，我們在引入民意評官評政的過程中，不僅要重視民意的評價功能，根據(jù)民意不斷調(diào)整我們的工作思路與工作內(nèi)容，還要注重加強輿論宣傳，對民意進(jìn)行有效引導(dǎo)，為政府依法行政提供良好的環(huán)境。

　　竹立家：世界上的主要國家，從上世紀(jì)90年代以來，政府改革的一個主要方向就是提高“政府質(zhì)量”，建立服務(wù)型政府。大多數(shù)國家采取的技術(shù)手段就是建立政府績效評估體系，而績效評估體系的一個重要指標(biāo)就是服務(wù)對象的滿意度或公共機構(gòu)活動的“社會效果”，也就是我們所說的“民意”。國外經(jīng)驗對我們的最大啟示是，通過建立一個科學(xué)的、規(guī)范的、技術(shù)上可操作的、適合我國國情的績效評估體系，使反映民意的評估指標(biāo)和評估過程制度化，減少民意評估指標(biāo)和過程的隨意性。這也是我國政府下一步改革的一個重要方向。

相關(guān)內(nèi)容推薦：